北京市律师协会

《中华人民共和国食品安全法实施条例》修订意见函

国家食品药品监督管理总局：

贵局2015年12月9日发布《国家食品药品监督管理总局对外公开征求〈食品安全法实施条例〉修订草案的意见》以后，北京市律师协会非常重视，立即责呈本会产品质量与安全法律专业委员会牵头组织学习贵局发布的修订草案，征集律师的书面意见，在律师提写书面意见的基础上，又于2016年1月5日下午，专题召开了40多人参加的《食品安全法实施条例》修订征求意见稿研讨会。本会会长、北京市人大代表高子程律师和副会长刘卫东律师到会讲话。为了提高研讨会的质量和档次，还特意邀请了中国消费者权益保护法学研究会会长、原全国人大法工委巡视员河山教授，世界健康组织联盟副秘书长、原国家质检总局副司级巡视员、高级工程师王清祖，食品安全法专家、北京农学院龚刚强副教授参与研讨工作，产品质量与安全法律专业委员会主任张学明律师、高级顾问刘相文律师、副主任张绣评律师、秘书长张印富律师，消费者权益保护法律专业委员会秘书长耿军律师等资深知名律师，先后发言，之后，进行了自由讨论。最后，根据研讨情况，由有立法经验的律师执笔整理，形成了北京市律师协会关于《食品安全法实施条例》修订意见，现承报贵局，供立法参考。特此致函。

　　　　　　　　　　　　　　　　　北京市律师协会

                                  联系人：张学明

                                  联系电话18601104943

                                  2016年1月8日

附件：北京市律师协会关于《食品安全法实施条例》修订意见

附件：

北京市律师协会

关于《〈中华人民共和国食品安全法〉实施条例》修订意见稿的意见

（按照意见稿章节排序）

第一章：总则

1、建议增加一条：监管机关建立律师参与的法律顾问制度和食品企业实行律师参与的合法合规培训、辅导、审查、认证制度，具体办法由国家食品药品监督管理总局制定。

建议理由：

第一，食品企业的良好规范认证认可和HACCP的认证认可，一直由国家质检局管理，但此等认证认可是食品生产监管问题，按照2013年国务院机构改革的规定和食品安全法第5条第2款的规定，应属食药监局的工作范围，新食品安全法生效后，国家食药监局应接过此项行政管理工作并制度化相应的认证认可管理办法。

第二，食品企业良好规范认证认可和HACCP的认证认可，是提高和保障食品生产企业质量管理水平，提高食品安全指数的一套重要管理措施，国家质检局管理下的认证认可制度，一直由认证认可公司来作，一直没有律师的参与，我们认为：良好规范认证认可和HACCP认证认可中的合法合规审查，应当由律师来做，应当有律师参与，否则，认证认可的质量没有保障；被认可的企业从事的生产经营活动，是否真的合法合规，难以令人信服。因此，食药局接管食品企业的认证认可后，应当改变没有律师参与的状况。

第三、是食品安全治理法治化的要求

A、法治是执政兴国的支撑。党的十五大确立了依法治国的基本方略，党的十八届四中全会按下了全面依法治国的快进键，让法治中国建设进入了快车道，党的十八届五中全会则把食品安全提到了国家战略的高度。最近出台的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，则把法治政府提到了日程之上。作为社会主义法律工作者的律师，在食品安全治理中，是一股不可或缺、不可替代的力量，是食品安全社会共治的重要参与者，是食品安全治理法治化的推动者；律师通过自已特殊的身份和角色，在食品安全治理体系建设、治理能力提升中，发挥参谋作用、宣传作用、提升作用，有助于食品安全治理工作的顺利开展。

《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》第17条明确规定：建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。这为行政机关建立律师参与的法律顾问制度，提供了政策、法规依据。

国家建立律师参与的食品生产企业合法合规培训、辅导、审查、认证制度，是依法治国的必然要求，是律师具有的法律专业优势所决定的，律师的地位和作用是其它认证企业所不可替代的。没有律师参与的合法合规培训、辅导、审查、认证，难有高质量，难以令人信服，难以达到制度创设的目的。

通过对企业普法、对企业进行合法合规辅导、对企业进行合法合规诊断、协助企业建立合法合规制度，律师能够提高食品企业生产经营的合法合规程度，降低食品企业的食品安全风险，提高食品安全指数。

2、建议增加一条：国家建立以检验检测为中心的国家监管信息体系，具体办法由国家食品药品监督管理总局会同国家卫生计划生育委员会、国家质量监督部门制定。

建议理由：

第一，弥补检验检测站点、设备、人员不足问题；

检验检测是篦除食品安全危害因素，查处食品安全违法行为，避免食品安全事故的基本工作手段。食品企业采购进料需要检验，产品出厂需要检验，消费者采买对检验工作也有需求。但是，全国的检验检测站点、检验检测设备和人员，远远不能满足执法、生产经营、民众生活的需求，建立以检验检测为中心的国家监管信息体系，把全国的检验检测信息都集中到一个全国统一的平台网站之上，供社会查询，能够弥补检验检测站点、设备、人员不足问题，满足社会的需求。

第二，解决现有检验检测信息浪费问题，提高检验检测信息利用率。

全国已有的检验检测站点作出的检验检测信息，由于没有平台进行统一，利用率非常低，一般仅供委托单位一家一次使用。这是一种严重的浪费。建立以检验检测为中心的国家监管信息体系，把全国的检验检测信息都集中到一个全国统一的平台网站之上，满足监管、科普、民众、社会共治等不同需要，能够提高检验检测信息利用率，解决资源浪费问题。

第三，有利于形成消费者引导食品企业重视食品安全问题。

企业采购、民众采买食材参考全国检验检测信息平台上的检验检测信息，全国检验检测信息平台就会形成影响采买、采购的导向，形成消费者引导食品企业重视食品安全问题的社会力量。

第四，平台中的检验检测信息大数据成为指导监管工作的科学依据。

平台中的检验检测信息大数据，可以准确反映全国食品安全问题的走势、地域范围、问题产品、主要危害因素等，国家食品安全监管机关可以依据大数据反映出的问题，确定不同时期的工作重点、查处重点、整改重点，为具体监管工作提供科学依据，减少工作的盲目性，提高工作的针对性。

3、建议增加一条：建立赔偿保证金的制度。

建议理由：

食品安全事故，可能涉及面相当广泛，受害人数以万计，甚至可能造成多人死亡或严重伤残的情况，产生的损失无法估量，责任食品生产企业凭一己之力是根本无法承担的。在实践中，多数受到损害的消费者可能根本无法获得充分的赔偿。建立赔偿保障金制度，食品企业根据生产规模和产品产量交纳一定比例、一定数额的保障金，集中用于解决重大食品安全事件的应急赔偿、救助问题，有利于减轻政府的负担，有利于平息社会矛盾，使得受害者能够最大限度地获得赔偿，避免群体性事件的发生，维护社会稳定。

第二章：食品安全风险监测和评估

1、建议第二十二条第二款增加“律师协会和律师”七个字，修改为：国家鼓励食品生产经营者、食品安全相关技术机构、食品相关行业协会、消费者协会、新闻媒体、律师协会和律师等参与食品安全风险交流工作，促进食品安全社会共治。

修改理由：律师协会和律师是社会共治的重要参与者，律师在食品安全法的宣传普及、监督、推动过程中，是不可或缺、不可替代的力量。

2、建议第二十四条增加“法律”和“法律专家”内容，修改为：国务院食品药品监督管理部门和其他有关部门应当建立由食品、公共卫生、临床医学、新闻传播、法律等方面的专家组成的食品安全风险交流咨询委员会，为食品安全交流提供咨询建议并参与风险交流。根据需要，食品安全风险交流咨询委员会可以就风险交流的事项征求社会组织、食品生产经营者、消费者、新闻媒体、法律专家等方面的意见，邀请相关方面代表参与风险交流工作。

修改理由：法律专家不仅仅是律师，还至少应当包括立法工作者、法制工作者、法官、检察官、律师、法律界的学者等。法律专家在法律体系的建设中，在立法、执法、学法、守法、用法过程中，是重要的参与者，甚至说是主导者，法律专家对社会的了解程度，对食品安全风险的认知程度，不亚于任何其它社会群体，食品安全风险交流咨询没有法律专家的参与，就不能全面考虑和解决风险问题，因此，建议修改条款并增加法律专家内容。

第三章：食品安全标准

1、建议增加一条：食品生产地、销售地、消费地的地方食品安全标准不一致时，适用较为严格的标准。无法确定各个地方标准严格程度的，应同时符合各相关地方标准的规定。

建议理由：

    食品安全法第29条规定“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。”这里的地方特色食品，立法机关的理解是地方食品都是在一个区域内特有的特色食品，只存在于单个省级行政区划之内。相应的，对地方特色食品的管理方式也是各省管理各省的特色食品，如：山西的食品山西管，河北的河北管。但是实际的情况是，我们国家食品的地域标准即食品的地图，跟我们国家行政区划的地域标准并不是完全重合的，有些食品是两个或两个以上区域共有的特色地方食品。在这种情况下，各省分别制定地方特色食品的食品安全地方标准，将导致对同一种事食物，多个省份标准不一的冲突问题。

对于问题，实施条例并未明确规定。但随着电商和物流的发展,跨区域生产销售是非常普遍的现象。因此，建议在实施条例第三章食品安全标准后增加该建议内容。

2、将草案第三十条修改为：企业标准由企业法定代表人或者主要负责人批准并按所在的省、自治区、直辖市人民政府的规定报审备案后实施。食品生产企业应当对报备的企业标准负责。

 修改理由：《中华人民共和国标准化法实施条例》第十七条规定：“企业生产的产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当制定相应的企业标准，作为组织生产的依据。企业标准由企业组织制定（农业企业标准制定办法另定），并按省、自治区、直辖市人民政府的规定备案。”草案第三十条去掉了“并按省、自治区、直辖市人民政府的规定备案”的说法，与《中华人民共和国标准化法实施条例》的规定不一致，也是对各省、自治区、直辖市人民政府的规定不尊重，执行中容易出分岐，也不利于对企业标准的监管，故此，建议修改。

第四章：食品生产经营

1、建议第四十二条增加“具体评价办法和评价标准由国务院食品药品监督管理部门制定”修改为：食品生产经营者应当自行或者委托第三方中介机构或者专业人员对本单位的食品安全状况进行检查评价，具体评价办法和评价标准由国务院食品药品监督管理部门制定。

建议修改理由：缺少标准和程序的评价，是一个乱相的评价。生产经营的监管部门是食品药品监督管理部门。所以，这个标准和程序必须由国务院食品药品监督管理部门制定。

2、建议将草案第四十五条修改为：省级以上人民政府食品药品监督管理部门应当根据国务院食品药品监督管理部门规定的办法和范围在食品生产经营企业中推行良好生产规范要求，建立危害分析与关键控制点体系。

建议理由：“食品安全风险状况和食品安全监督管理需求”、“较大规模以上食品生产经营企业和肉制品、乳制品等以上食品生产经营企业”的概念太模糊，难以把握，这种选择权、决定权放到省一级，此条规定将形同虚设，必须由国务院食品药品监督管理部门就推行良好生产规范要求，建立危害分析与关键控制点体系制定具体的推行办法，规定具体的推行范围，确定执行时间，再由各省级以上人民政府按国务院食品药品监督管理部门的规定办法和范围开展工作。

3、建议将草案六十三条修改为：

国家建立食品和食用农产品全程追溯制度，实行批次管理，具体办法由国务院食品药品监督管理部门会同农业行政部门、工业和信息化部门具体制定管理办法和相应标准。

食品及食用农产品生产经营企业应当依照前款规定的办法和标准，建立食品、食用农产品追溯体系，保证食品、食用农产品可追溯。

国家鼓励食品及食用农产品生产经营企业采用信息化手段，建立食品及食用农产品的追溯体系。

修改理由是：按照食品安全法的规定，食品不包含食用农产品。农产品归农业行政部门监管，但与食品有着密不可分的关系，食品农产品出了问题，自然会波及食品的安全。因此，应增加关于食用农产品全程追溯的规定。另外，实行批次管理是一个切实有效的制度，可以通过批次大小控制追溯成本，在出现安全问题时，可以通过问题产品所属批次，确定召回范围、产品下架范围、产品销毁范围，批次管理的具体办法可以在实施办法中具体规定。第三，目前，食品安全追溯管理比较混乱，技术不统一、标准不统一、追溯信息内容不统一，处于企业内部管理状态和信息孤岛状态，国家应加紧制定具体管理办法和顶层设计，加紧制定追溯标准。

而草案六十三条规定的：“省级以上人民政府可以根据本行政区域的实际情况，在高风险食品种类和较大规模食品生产经营企业逐步推行食品安全电子追溯体系。”概念模糊，可操作性差，如此规定，此项制定难免形同虚设。

第五章：食品检验

建议取消第九十五条中“委托抽样”。意见稿第九十五条规定“ 开展食品安全监督抽检抽样时，食品药品监督管理、质量监督部门可以自行抽样或者委托具有法定资质的食品检验机构抽样，抽样人员不得少于两人。”

本条建议修改为：“第九十五条：开展食品安全监督抽检抽样时，食品药品监督管理、质量监督部门应当自行抽样，不得委托食品检验机构抽样，抽样人员不得少于两人。”

建议理由：

1、食品检验机构的检验结论只对来样负责，委托抽样，容易出现制度漏洞，如果食品检验机构与被抽样的生产经营者合谋，故意抽取质量好的样品，那么检验将毫无意义，而且由于有监管机构的背书，也会被生产经营者利用进行虚假宣传。

2、监管部门委托食品检验机构抽样，法律责任仍然是由监管部门承担。一旦监管部门对委托抽样难以进行控制，将使自己陷于被动。

3、监管部门自行抽样并没有什么障碍和成本，没有必要委托。

第六章：食品进出口

建议删除第一百一十四条。第一百一十四条规定：“进口的预包装食品应当有中文标签，且应当在进口前直接印制在产品包装上，不得以覆盖外文标签方式加贴。”

建议理由：

1.  调研发现，对于进口量小的预包装食品，为其专门设计、印制带中文标签的包装将使境外生产企业承担巨大的成本负担。该条的实施将很可能导致尚处于探索中国市场阶段的境外食品生产企业以及产品出口中国的量偏小的境外食品生产企业无法进入中国市场。目前了解到，世界上其他国家也鲜有强制要求进口商印制目标市场国标签的做法。该条的实施将使作为WTO成员的我国面临设置贸易壁垒的嫌疑，同时对于我国进口食品的多样化、食品行业的充分竞争、以及消费者的选择权和经济权利的实现产生不利影响。

2.  再者，因标签内容缺陷、标签受更改等导致的食品质量问题，其影响和危害程度存在很大差异。如婴幼儿乳粉等食品采取最小包装印制标签的做法可能可取，但考虑到此条对食品行业的巨大影响，对所有食品不加区分地实施同样的举措并非最优的立法形式。

3.  另外，预包装食品的中文标签受各地食药监局、检验检疫局和技监局等的多头监管。实践中各地各局的标准常有细微差异，因而进口商常需要调整、重贴中文标签。若该条实施，进口商将因无法重贴标签而需要将食品销毁或发回原产国重制或重新包装。鉴于食品有保质期限制，该做法很可能导致大量食品尚未完成发回重新包装程序便已过保质期的现象，造成食品非因产品质量问题而销毁的浪费现象。

第七章：食品安全事故处理

建议在第一百二十四条中的限定的时间前增加起始点，即“自ｘｘｘ始２小时内，ｘｘｘ始２４小时内”的建议：

建议理由：

《条例》意见稿第一百二十四条仅在第一个“２小时”前加了起始时间点“事件发现后”，在最后一个“７日内”加了起始时间点“调查结束后”，而第二个“２小时”、第三个“２４小时”没有明确出计算的起始时间点，在实践中会造成理解上的分歧，故建议在限定的时间前增加起始点的规定，即“自ｘｘｘ始２小时内，ｘｘｘ始２４小时内”。

                                                                                                                     编辑：晨曦